从“大洋一号”环球科考看国际海底区域制度
上海社会科学院法学研究所 金永明
中国“大洋一号”科考船于4月2日从青岛启程，开始了远赴太平洋、大西洋和印度洋执行环球大洋科考的任务。其主要目的为采样和调查国际海底区域资源，以确保我国社会经济发展所需战略资源。该环球航次必将推进我国大洋事业获得新发展。为此，笔者认为，有必要论述该环球航次的活动范围——国际海底区域的制度。在论述国际海底区域制度前，应先论述其基础人类共同继承财产概念及其体系，即国际海底区域的法律地位问题。因为，如果没有排他性的权利，投资者和开发者就无法实施勘探和开发国际海底区域内资源的活动；并进而实现商业开发国际海底区域资源的目的。因此，在理论上研究国际海底区域制度是重要的。
国际海底区域制度（简称区域制度）为《联合国海洋法公约》（以下简称公约）的重要成果。它是构建公正合理的海洋法律新秩序的重要举措。建立在人类共同继承财产概念基础上的公约“区域”制度，为国际社会勘探和开发“区域”内资源提供了法律基础。其在公约中地位的确立，意义重大。
人类共同继承财产概念形成过程及其体系
众所周知，区域制度以人类共同继承财产原则为基础，且该原则贯穿于区域制度的始终。
笔者认为，人类共同继承财产概念自提出起，就具有以下基本原则。主要为：1.不得据为己有原则，即任何国家不得将深海底的任何部分据为己有；2.遵守宪章规则原则，即深海底的开发应遵照联合国宪章的原则和目的；3.共同使用发展原则，即深海底应为全人类的利益而使用，特别要用以促进贫困国家的发展；4.和平使用保留原则，即深海底应专门用于和平目的；5.国际机构管制原则，即由管理机构统一管理深海底开发活动。
人类共同继承财产概念发展到海洋法基本原则，其内容主要为以下几个方面：1.“区域”及其资源为人类的共同继承财产；“区域”是指国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土。2.任何国家不应对“区域”的任何部分或其资源主张或行使主权或主权权利，任何国家或自然人或法人，也不应将“区域”或其资源的任何部分据为己有；任何这种主权和主权权利的主张或行使，或这种据为己有的行为，均应不予承认。3.“区域”内资源的一切权利属于全人类，由管理局代表全人类行使；这种资源不得让渡；但从“区域”内回收的矿物，只可按照公约第十一部分和管理局的规则、规章和程序予以让渡。4.各国对于“区域”的一般行为，应按照公约第十一部分的规定及联合国宪章原则，以及其他国际法规则，以利维持和平与安全，促进国际合作和相互了解；5.关于为全人类服务内容。6.关于非“区域”部分适用公海自由原则内容。7.关于禁止变更人类共同继承财产原则内容。8.关于分配外大陆架非生物资源内容。9.规定了专门管辖“区域”内活动争端的国际海洋法法庭海底争端分庭的职权及其咨询意见的效力。笔者认为，上述主要内容都是从人类共同继承财产概念本身引申出来的。
人类共同继承财产概念的重要特征，主要为：1.共同共有。即“区域”及其资源属于全人类共有，为全人类利益服务。2.共同管理。即“区域”内资源的一切权利由代表全人类的管理局行使，为全人类进行管理。3.共同参与。即“区域”内的活动，向所有国家开放，目的是通过平等参与“区域”内的活动，提高技术和获得培训的机会，求得发展。4.共同获益。即“区域”内活动取得的收益，由各国共享，为人类获益。当然，人类共同继承财产概念的上述特征是相互关联的，相辅相成的。其中共同获益是共同财产的目的，共同参与是共获发展的手段，共同管理是共同获益的措施，共同共有是共同管理和共同参与及共同获益的基础。因此，必须全面执行，不可偏废。
国际海底区域资源开发制度概要
迄今关于国际海底区域资源开发制度，经历了初步确立、修改和发展几个阶段。当然，“区域”活动的平行开发制是与单一开发制、国际注册制和执照制相妥协的产物；且其为过渡性质的措施。
（一）“区域”资源开发制度的初步确立
1．公约体制内制度概要。公约“区域”制度不仅规范了勘探和开发“区域”内资源的平行开发制。即规范了申请开发资格问题及开发体制问题，包括审查该制度的审查制度；而且还规定了国际海底管理局（简称管理局）管理“区域”内活动的职权，包括管理局各机关的职权及资源开发的政策和条件。2．公约体制外措施概况。虽然公约对“区域”资源开发制度作了周密而详细的安排与规定，但西方主要发达国家认为，“区域”制度在限制生产、强制性技术转让的特殊地位、审查会议和管理局的表决程序等方面，无法保证投资者及其证明国的利益。如果“区域”制度不作修改，它们是不可接受的。为此，它们采取了不签署公约及拒绝参加筹备委员会的做法，并在公约体制外制定了以公海自由原则为基础的相关国内法和在拥有开发“区域”资源技术和资金的主要发达国家之间缔结了“小条约”，试图与公约体制，尤其是与公约“区域”制度抗衡。因此，公约“区域”制度面临严峻挑战。而如何使公约“区域”制度成为统一的规范，已成为国际社会的重大课题。
（二）“区域”资源开发制度的修改
为促进公约的普遍化进程，联合国秘书长主持召开了磋商会议，并于1994年在联大通过了修改公约“区域”制度实质性条款的《关于执行联合国海洋法公约第十一部分的协定》（简称执行协定）。执行协定由本文（共十条）和附件（共九节）组成。执行协定符合国际政治经济形势发展需要；它吸收了西方主要发达国家的主张，加速了公约的普遍化进程；当然，它进一步巩固和发展了人类共同继承财产原则。
修改内容。执行协定主要对“区域”制度的实质性条款作了修改，但从其内容来看，没有出现“修正”或“修改”的词语，只用了“不适用”的词语。一般认为，这是考虑了发展中国家的意见和要求而作出的规定。可见，执行协定极其巧妙地平衡了发展中国家和发达国家之间政策。为真正统一实施公约“区域”制度和原则创造了有利条件。
经研究，执行协定修改的主要内容为以下几个方面。1.关于管理局机关设置问题。2.关于先驱投资者保护问题。3.关于决策方面的内容。4.关于技术转让方面的内容。5.关于生产政策方面的内容。6.关于合同的财政条款方面的内容。值得肯定的是，执行协定自通过以来，缔约国数量有了明显的增加。可见，公约及其执行协定的效力正在日益显现和提升。
（三）国际海底区域资源开发制度的发展
其主要表现在以下两个方面。第一，筹备委员会解决了先驱投资者的登记问题；第二，管理局通过了“区域”内多金属结核探矿和勘探规章（简称勘探规章）。
1．筹备委员会在设立期间，解决了7个先驱投资者的登记问题。其贡献主要体现在以下两个方面。（1）达成了阿鲁沙谅解。它对促进筹备委员会工作和尽快建立国际海底申请制度起到了积极作用。（2）通过了关于执行决议二的声明。它推进了先驱投资者登记制度，有利于实施公约体制内的“区域”资源开发制度，并打击和削弱了公约体制外行为和活动的违法性。
2．管理局于2000年通过了首部规范“区域”内活动的勘探规章。当然，该勘探规章是根据公约和执行协定的有关规定制定的。它是对公约“区域”制度的具体化和细化，以便管理局实际操作和核准申请者勘探和开发“区域”内活动的工作计划。同时，管理局根据勘探规章，已与7个先驱投资者签订了勘探合同。
中国与国际海底区域资源开发制度
中国一贯反对超级大国霸占海洋，竭力要求修订新的海洋法；并一贯支持海底委员会和第三次联合国海洋法会议工作，包括支持人类共同继承财产原则适用于国际海底区域，强调“区域”制度应由国际机构管制。当然，中国不仅支持国际海底区域制度，而且采取符合公约规定的制度，付诸实践，并取得了可喜的成就。
中国于1991年完成先驱投资者登记工作，成为第五位已登记的先驱投资者。在深海勘查方面，中国已拥有多波束测深系统、深海拖曳观测系统、6000米水下自治机器人等勘查手段；在深海开采技术方面，中国大洋协会已展开了1000米深海多金属结核采矿海试系统的研制工作；在能力建设方面，我国于2002年已完成对“大洋一号”科考船的现代化改装工作；在国际事务及地位方面，我国实施的“基线及其自然变化”计划已列为管理局组织的四大国际合作项目之一。我国于2000年连任理事会B组成员，2004年当选为A组成员。我国在管理局的地位日益提高。
虽然我国在国际海底区域制度方面已取得了一定的成就，但面临的形势并不乐观。笔者认为，我国今后在勘探和开发“区域”资源方面的任务，包括发展趋向，主要为以下几个方面。
1．合理安排对多金属硫化物和富钴结壳资源的研究工作。我国应在管理局还未通过新规章草案之前，利用现有研究和先前航次的调查结果，在考虑上述两种资源的特性、开采制度、商业开采储量需要、国际金属市场需求状况，以及开发技术的难易程度等因素后，对新规章草案中规定的申请勘探面积、对毗连区块的要求和放弃制度等提出自己的主张。为此，我国应合理安排，加强对上述问题的研究。
2．加强深海开采技术攻关。“区域”制度的最终目的为实施商业开发“区域”内资源，而深海开采技术为实现商业开采的关键要素。目前，部分已登记的先驱投资者已完成深海关键技术的研制，例如，印度已完成采矿系统450米水深的海试，并将进一步发展深海技术。我国应在确保深海资源占有量的同时，应考虑和研制深海技术，包括深海技术发展目标、建立深海技术体系、储备关键深海技术等，并开展重点领域的国际合作，实现我国深海技术的跨越式发展。
3．加强深海科学研究工作。我国应利用大洋协会长期积累的海上调查能力，整合人才队伍，与国内优势单位配合，加强“区域”内海洋科学研究，特别是收集和分析“区域”内资源的数据，并建立数据库，增强我国在深海科学研究领域的地位。
4．加强对全球海底金属市场的调查研究。为实现“区域”资源的商业开采，我国应加强对全球金属市场的调查研究，合理制定我国相关产业政策，并向管理局提供制定相关资源勘探和开发规章的意见，承担我国作为管理局A组成员的重大职责。
5．加强国际海底区域制度研究的资金投入。实施“区域”资源的勘探和开发活动，需要巨额的资金。为此，我国应不断扩大投资主体范围及合作方式，并制定相关政策。例如，在融资、税收方面的优惠政策，加大对国际海底区域制度研究所需资金的投入，包括利用民资和外资。
为完成上述相关任务，笔者认为，我国必须制定深海资源开发法。众所周知，我国已提出了海洋资源开发战略，且我国周边海域复杂，海洋资源开发形势严峻；同时，国内能源资源需求日益飙升，为确保我国经济社会发展所需资源，我国应完善海洋资源开发法律制度，包括制定海洋资源开发法。
总之，为推进我国海洋资源开发战略，我国不仅应加强对公约的理论研究，积极利用国际、区域、双边海洋法律制度，稳定周边环境；而且应不断完善我国海洋资源开发法律制度，并丰富国家实践。此次我国“大洋一号”环球科考必将推进我国深海事业，并将为我国尽早获得“区域”内多金属结核以外资源的勘探权作出重大贡献。
《中国海洋报》2005-05-24