应完善我国海洋开发法制建设
上海社会科学院法学研究所 金永明
早在党的十六大报告中，中央就明确提出了“实施海洋开发”的战略决策。国务院也在2004年《政府工作报告》中指出：“应重视海洋资源开发与保护。”国家“开发海洋资源”的战略决策，为解决我国社会经济发展过程中的能源瓶颈制约问题，保障我国社会经济持续发展，构建和谐社会，具有重大意义。笔者认为，为保障我国“海洋资源开发”战略的实施，应健全完善我国海洋资源开发的法律制度。笔者试从国际、区域（双边）及国内相关制度入手，考量我国海洋资源开发的法制环境。
一、我国海洋资源开发的法制环境
1．国际海洋资源开发的法律制度
众所周知，国际社会规范海洋资源开发活动主要法律为公约。笔者认为，《联合国海洋法公约》在海洋资源开发方面的特点主要为：
第一，建立了专属经济区和大陆架资源开发新制度。公约第56条和第77条规定，沿海国对专属经济区和大陆架的自然资源具有勘探和开发的权利，沿海国为行使上述权利，可修建开发海洋资源的相关设施。
第二，确立了人类共同继承财产概念在公约中的地位，并将此概念用于“区域”制度。“区域”制度规定，各国能平等参与“区域”内活动，分享“区域”内活动的利益。各国有保护“区域”内环境的义务和责任，及进行海洋科学研究等的权利。
第三，建立了国际争端解决机制。公约不仅根据附件六《国际海洋法法庭规约》设立了对公约的解释或适用的争端具有权限的国际海洋法法庭，而且还规定了解决争端的强制性程序。同时，在国际海洋法法庭中设立了专门处理“区域”内活动争端的常设分庭，即国际海底争端分庭。
第四，为切实贯彻“区域”制度的原则，公约还存在预备性规定。即公约第82条规定，沿海国对200海里以外的大陆架上的非生物资源的开发，应通过国际海底管理局缴付费用或实物。该条规定体现了“区域”制度中由国际海底管理局公平分配获益的原则。同时，公约第76条第8款规定，沿海国对200海里以外的大陆架的划定，应接受公约设立的机构——大陆架界限委员会的建议。此条规定体现了国际机构的作用。于1997年成立的大陆架界限委员会已实质性地展开了工作，并已接收了俄罗斯和巴西等国家200海里以外的大陆架申请方案。
当然，由于各种原因，公约在海洋资源开发方面还存在一些缺陷。但值得肯定的是，无论从公约缔约国数量（迄今为止公约缔约国为145个），还是从各国实践来看，公约得到了相关各国的普遍遵循，也得到了稳定发展，并已成为管理国际海洋活动的权威性文件。公约为各国开发海洋资源提供了重要的法律基础。
2．区域海洋资源开发的法律制度
我国海域与他国存在争议的国家多为东南亚国家，但可喜的是，我国与这些国家之间的关系良好。这种稳定的关系显然包括区域法制环境，有利于我国实施国家海洋开发战略。其中主要有：
第一，我国已于2003年6月28日批准加入了《东南亚友好合作条约》及其两个修改议定书。该条约为东盟成立以来通过的第一个具有法律约束力的文件，被认为是东盟国家相互关系的行为准则。中国加入该条约，表明中国与东盟之间的政治互信加深，合作水平进一步提高。这有利于中国与东盟关系的长期稳定和发展，有利于巩固中国良好的周边环境，有利于共同维护本地区的和平与稳定。
第二，我国与东南亚各国已于2002年11月4日签署了《南海各方行为宣言》。该宣言宣告：各方承诺根据联合国宪章宗旨和原则、公约、东南亚友好合作条约、和平共处五项原则以及其他国际法准则，在平等和相互尊重的基础上探讨建立信任的途径。此宣言的签署，为增进本地区的和平、稳定及经济发展，为和平与永久解决有关国家间的分歧和争议创造了有利条件。
第三，中越北部湾划界协定和渔业合作协定已于2004年6月30日生效。它是两国公平解决海洋划界争议的成功实践。因为它划归双方的海域面积大体相当，通过缔结渔业协定合理地分配了渔业资源。北部湾划界协定的生效，对中越关系的长期稳定发展具有重要意义。它的生效将增进两国的政治互信，并推进两国在其他领域的合作。北部湾划界协定的生效，表明中国有诚意和能力解决两国之间的分歧和争议。北部湾划界协定为中国今后与其他邻国划分海上边界积累了经验，并提供了借鉴。
综上所述，国际与区域海洋资源开发法制环境，是有利于我国实施海洋资源开发战略的。
3．国内海洋资源开发的法制环境
我国一直重视海洋立法工作，迄今已制定了一系列规范海洋活动的法律、法规，已初步构建了我国海洋法律体系。由于各种原因，我国海洋法律制度主要是在改革开放以后建立和发展起来的，尤其是在我国于1996年加入《联合国海洋法公约》前后制定的。它们是改革开放与发展的要求和产物，有进一步发展、丰富和完善的必要。且其中的某些法规已不适应当前形势发展要求，需作修改。为此，我国正在努力完善。例如，现正在立法的主要法规有：海岛法，海域使用权管理条例，海域使用金征收管理条例，海洋工程环境保护管理条例等。
二、完善我国海洋资源开发的法制建设
对于我国海洋资源开发法制建设问题，笔者认为，主要应从以下两个方面予以完善。
1．利用国际与区域海洋资源开发法律制度
目前的国际和区域海洋资源开发法制环境有利于我国实施国家海洋资源开发战略，我国应正确利用。为此，我国必须积极履行公约和区域相关条约义务。包括不断拓展与他国的协作，继续主动参与国际、区域海洋活动，提高我国应对国际海洋事务的能力，用和平方法解决各种海域争端；我国也应利用大国政治外交优势，竭力维护世界和平与稳定，尤其是我国周边区域的和平与稳定，确保国家实施海洋资源开发战略的良好环境。
2．完善我国海洋资源开发法制建设
为保障我国顺利实施国家海洋开发战略，确保我国现代化建设的能源供应，构建和谐社会，并为世界和平与发展作出贡献，应进一步完善我国海洋资源开发法律制度，包括制定国家海洋资源开发法。为此，笔者认为，主要应在以下几个方面予以重点完善。
第一，确立海洋在宪法中的地位。建议在宪法第9条增加“海洋”为自然资源的组成部分，确立“海洋”在宪法中的地位。
第二，建立海洋综合管理机构。整合现有各部门力量，消除各部门之间的条块分割和权力分配。应设立综合协调管理国家海洋事务的机构，并明确规定该机构的责、权、利。同时，进一步加强中国海监的快速预警、反应、解决争端与纠纷的海上维权执法能力，以应对国际海洋事务的复杂性、多样性、敏感性及快速性。提高我国综合管理海洋事务的能力，维护我国海洋权益。具体来说，可在条件成熟的地区先试行联合执法，在积累经验后快速推广。
第三，加强合作开发海洋活动。利用我国的大国政治外交优势和地缘优势，采取多种形式和方式继续加强并切实落实对外合作开发活动，确保能源来源的多向化、合作主体的多元化、合作方式的多样化。即开发主体有创新、有突破；开发客体范围加大、加深；开发形式多样，例如技术合作、合资、产品分成、收益分成等等。积极鼓励各种类型的企业合理有序地向国内外海域出击，开发海洋资源，并制定法规给予它们在资金、税收等方面的政策倾斜和优惠。
第四，力促海洋经济发展。海洋资源开发战略应涉及海洋经济、环境保护、科技开发、勘探调查等内容，其核心内容是发展海洋经济。为此，我国应完善法规，鼓励海洋经济开发活动，其中包括开发海洋渔业资源、旅游资源、矿产资源及造船工业、设备制造技术、环境保护、生态平衡等开发研究。同时，应采取有效措施，包括利用清洁生产、先进工艺技术和设备，控制、减少海域污染。
第五，加大海洋勘探力度。目前我国对周围海域的勘探工作仍在进行中，应分阶段、有重点地实施勘探工作，收集数据、资料，以便与他国进行谈判和交涉，解决争端。同时，加大对“区域”资源开采技术的攻关研究，尽早实施“区域”资源开采活动。另外，力争尽早取得“区域”内富钴结壳和硫化物等资源的勘探开发权，并尽早向大陆架界限委员会提交200海里以外的大陆架申请方案。
第六，扩大对外交流活动。继续扩大对外交流，包括参加和举办国际海洋学术研讨会，参与各类海洋项目研究，努力提高我国解决海洋事务的理论研究水平，并为最终解决国际争端提供理论指导。
《中国海洋报》2005-03-18