21世纪美国海洋政策产生的背景
作为一个海洋大国，美国一向重视海洋和海洋事业。2004年年底，美国海洋政策委员会向美国国会提交了名为《21世纪海洋蓝图》的海洋政策正式报告。2004年12月17日，美国总统布什发布行政命令，公布了《美国海洋行动计划》，对落实美国《21世纪海洋蓝图》提出了具体的措施。
《21世纪海洋蓝图》与《美国海洋行动计划》的制定，是美国自1969年总统委员会发表的关于“海洋科学、工程和资源”报告30多年来，首次在海洋政策领域采取的一项重大措施，为21世纪的美国海洋事业的发展描绘了新的蓝图。它的制定和实施，不仅对美国海洋工作，而且对我国乃至世界的海洋工作将产生重大影响。
自上个世纪中叶，美国曾在海洋领域采取过几次具有里程碑意义的大的举措，对美国的海洋工作乃至世界的海洋形势都产生过重大影响。
1945年9月，美国总统杜鲁门发表公告，即《杜鲁门公告》，又称《大陆架公告》，主张美国对邻接其海岸公海下大陆架地底和海床的天然资源拥有管辖权和控制权。公告发布后，曾引起了一场蓝色“圈地运动”。许多沿海国，特别是拉美国家纷纷提出对大陆架的主张，导致了第一次联合国海洋法会议和1958年《大陆架公约》的产生，而后一直影响到第三次联合国海洋法会议和1982年《联合国海洋法公约》关于专属经济区和大陆架的制度。1966年7月，当时的美国总统约翰逊签署了经国会批准的《海洋资源和工程开发法令》，宣布了美国的海洋政策。根据该法令，由麻省理工学院名誉院长、福特科学基金会会长斯特拉特顿任主席，组织了一个15人的总统海洋科学、工程和资源委员会，对联邦政府机构、海洋在国家安全中的作用、油气及其他海洋资源对经济的贡献、保护海洋环境和资源的重要性，以及促进美国海洋渔业的必要性等一系列海洋问题进行了调研和审议。1969年委员会提出了包含126条建议的报告《我国与海洋》，即有名的“斯特拉特顿报告”。该报告的产生，促使美国提出和实施了保护和开发海洋的许多计划，使得它在世界海洋领域一直处于领先地位。
20世纪60年代，美国率先提出“海岸带”的概念，随后又提出了“海洋和海岸带综合管理”的概念，并于1972年颁布了《海岸带管理法》。海洋和海岸带综合管理的概念的提出，使得许多沿海国家纷纷效仿，在世界范围内掀起了海洋和沿海地区管理的变革。1992年，在世界环境和发展大会上，海洋和沿岸综合管理的理念为国际社会所接受，并写入了21世纪议程。
美国现行的海洋政策制定于1969年。30多年来，美国的海洋形势发生了巨大的变化。美国有1.41亿人口生活在沿海岸50英里宽的范围内，其中近30多年来新增加了3700万人口、1900万个家庭以及无数的行业。海洋运输和滨海旅游娱乐业已经成为美国国民经济发展的两大驱动力。2000年，美国海洋产业对美国经济的直接贡献为1170亿美元，创造的就业机会有200多万个。美国沿海地区每年经济总产值超过1万亿美元，占国内生产总值的十分之一。如果再把沿海流域各县考虑进去的话，沿海地区每年对国家的贡献达到4.5万亿美元，占全国国内生产总值的二分之一，提供了大约6000万份工作。随着海洋经济和沿海地区蓬勃发展，人类活动给美国海洋和沿岸生态环境等造成的负面影响越来越严重，海洋和沿岸污染加剧，水质下降，湿地减少、鱼类资源遭到过度捕捞。这使得美国政府不得不重新考虑美国的海洋政策。1998年联合国举办了“’98国际海洋年”，以引起世界各国对保护海洋和海洋环境以及持续利用和开发海洋资源的重视。美国总统克林顿专门为海洋年发表总统宣言。在宣言中，他呼吁各国共同努力，维护海洋的健康，保护海洋环境，确保对海洋资源的可持续管理。在“’98国际海洋年”和国际海洋形势的推动下，美国于1998年和2000年两次召开全国海洋工作会议。在2000年的全国海洋工作会议上，根据国会当年通过的《2000海洋法令》，成立了国家海洋政策委员会，重新审议和制定美国新的海洋战略。
美国海洋政策委员会成立于2000年，由美国总统布什亲自指定的16位专家组成。自2001年9月开始，在两年多的时间里，美国海洋政策委员会对美国海洋政策和法规进行了全面和深入细致的调研，先后召开了9次地区性的会议，召集了有445位国内一流的海洋科学家、研究人员、环境组织、产业、普通公民和政府官员等参加的16次听证会，征集了大量的书面证词，沿美国海岸线和五大湖周围地区进行了18次实地考察，以掌握关于美国利用和管理海洋方面最紧迫的问题的第一手材料，形成了美国海洋政策初步报告。2004年4月20日，美国海洋政策委员会发布了关于美国海洋政策的长达514页的《美国海洋政策初步报告（草案）》。
在其后的5个月时间里，海洋政策委员会收到了37位州长、5位部落首领、5个海外领地、一个地区州长协会（五大湖区区域州长委员会）、社会各界800名利益相关者以及其他技术方面的专家对报告的修改意见，形成了1900页的证词。在此基础上，对《美国海洋政策初步报告（草案）》进行了修改，并于2004年9月20日，正式向总统和国会提交了国家海洋政策报告，名为《21世纪海洋蓝图》。
美国海洋政策和海洋管理一直处于世界领先地位。《21世纪海洋蓝图》和《美国海洋行动计划》，是经过对美国多年来的海洋工作最全面、最彻底的回顾，对美国30多年来海洋政策的综合评价、总结经验教训之后提出的。美国《21世纪海洋蓝图》及其海洋行动计划的制定，无疑是自1969年“斯特拉特顿报告”以来美国海洋领域又一次重大举措，它将改变美国自那时起执行了30多年的海洋政策和海洋战略。《21世纪海洋蓝图》也将同1945年《杜鲁门公告》、“斯特拉特顿报告”以及海岸带和海洋综合管理概念一样，不仅对美国本身，也许将对整个世界海洋领域产生重大和深远的影响。
《21世纪海洋蓝图》和《美国海洋行动计划》对我国的海洋工作具有重要的参考价值和借鉴意义。尤其是在加强海洋管理，调整海洋管理体制，增设高层次的国家海洋委员会，加强海洋行政主观部门的职能；建立海洋政策信托基金，大幅度增加对海洋的资金投入；以及加强政府人员和公众及学校里的海洋意识教育等方面特别值得我国参考借鉴。
我国是一个海洋大国，新世纪中国面临的主要威胁和挑战来自海上，海洋是我国建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的战略性平台。所以，应及时启动“中国21世纪海洋政策及行动”计划的工作。（焦永科）
《中国海洋报》2005-06-03