历史回顾
国际海底问题与《联合国海洋法公约》
－－从某种意义上，对某一制度的理解，过程也许比结果更为重要。
位于国家管辖范围以外的世界洋底沉积着极为丰富的矿产资源，其中率先为人们所认识的是分布于水深4000-6000米海底的多金属结核资源。多金属结核含有几十种元素，尤以铜、镍、钴、锰富集为特征。据估算，全球洋底具有商业开发潜力的多金属结核资源总量为200-800亿吨。随着陆地资源的日趋减少、世界经济与技术的发展，20世纪60年代美国、德国、英国、前苏联、日本等一些发达国家及其财团陆续开展了海底多金属结核资源的勘查活动。至60年代末，勘查技术、采矿冶炼试验及技术发展研究工作已具有相当规模。这些活动引起了国际社会的关注。一些发展中国家担心在没有法律约束的情况下，西方发达国家利用手中掌握的资金与技术，任意占有与开发国家管辖海域以外的海底资源，从而在联合国内提出了调整国际法律关系、建立国际海底区域制度的需要。
1．原则宣言与海底委员会(1967—1972年)
1967年8月17日，马耳他驻联合国代表致函联合国秘书长要求将“国家管辖范围以外海床洋底的和平利用问题”列入第22届联大议事日程。1967年12月18日，基于国际社会对海底资源开发问题的日益关注，联合国第22届大会通过了一项决议（2340决议），决定成立一个特设委员会以研究国家管辖范围以外海床洋底的和平利用问题。1968年12月21日，第23届联大又通过决议（2467决议），决定将特设委员会改为常设委员会，建立“和平利用国家管辖范围以外海床洋底委员会”(简称海底委员会)。
从海底特设委员会工作开始，
一个日趋明确的认识是:各海洋区域的种种问题是密切相关的， 有必要作为一个整体来加以考虑。就国际海底区域而言，如何界定区域的边界必然涉及国家管辖的海域范围。例如，1958年通过的日内瓦《大陆架公约》第一条有关大陆架的定义为: 200米等深线或超过此限度而上覆水域的深度容许开采其自然资源的海洋底土部分。按其第二个标准，大陆架的外部界限取决于沿海国的技术力量，一国开采海底自然资源的技术越先进，其可能拥有的大陆架范围就越大。这样，技术越发达，作为国际海底区域的面积就越小。这是许多60年代后独立的发展中国家不能接受的。由此，由海底问题为先导，引发了与此相关的一系列海洋问题，从而导致了整个海洋法问题被列入了联大的议事日程中。 1970年12月17日，第25届联大以106票对0票、14票弃权表决通过了海底委员会主席提出的一项原则宣言决议案文，决议宣告国家管辖范围以外的海床洋底及其底土和该区域的资源是人类共同继承财产（2749号决议）。同届联大通过的2750C决议决定于1973年召开联合国第三次海洋法会议。决议规定了海洋法会议的一系列任务，其中包括:为深海底区域及其资源建立一项公平的国际制度——包括国际机构，为该区域规定一个精确的范围；广泛讨论海洋的种种问题，包括领海（领海宽度和海峡问题），毗邻区、大陆架、公海，捕鱼权，海洋环境保护和海洋科学研究的各种制度等问题。决议授权海底委员会编制有关文件以具体体现原则宣言精神，并顾及到所有国家，特别是发展中国家公平分享从中获得的利益。这样，海底委员会在审议海底问题的同时，担负起筹备召开联合国第三次海洋法会议的职责。2、联合国第三次海洋法会议(1973—1982年)
从1973年至1982年，联合国第三次海洋法会议经过9年时间共11期会议的协商与谈判，制定了《联合国海洋法公约》（下称《公约》），确定了包括国际海底资源开发在内的各项法律制度。《公约》旨在为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境。《公约》在重新规范公海自由等习惯国际法的同时，确立了过境通行、群岛海道通行、群岛制度、专属经济区制度以及国际海底等一系列制度。作为人类共同继承财产原则的具体体现，《公约》设立了组织控制国际海底区域活动、特别是管理“区域”资源的国际机构——国际海底管理局。
《公约》确立的国际海底制度基于当时的政治形势和对国际金属市场前景的预测，是各利益集团经过长期的讨价还价达成的一个妥协平衡的产物。然而，在《公约》所确立的国际海底制度基本定型之后，1980年以美国《深海海底固体矿物资源法》的出台为开端，西方一些工业化国家先后制定了与《公约》所确定的海底制度相对立的深海采矿法律。美国新政府一反前任政府的立场，在1981年第10期海洋法会议上，要求重新审查海洋法公约草案，特别是海底制度问题。至联合国第三次海洋法会议临近结束时，在其他问题上各利益集团基本取得一致意见的同时，主要在国际海底制度上的分歧使得海洋法会议最终不得不放弃事先达成的“君子协定”，即在谋求一切努力协商一致之前，不应采取投票表决的方式。应美国代表团的要求，1982年4月30日对是否通过《公约》进行了表决。表决结果以130对4票、17票弃权的压倒性多数通过了《公约》，然而采用表决的方式本身意味着有关国家和利益集团在国际海底问题上的分歧。
3、国际海底管理局和国际海洋法法庭筹备委员会(1983—1995)
为筹备建立《公约》所设立的国际海底管理局和有关机构，根据联合国第三次海洋法会议的有关决议，设立了国际海底管理局和国际海洋法法庭筹备委员会(简称海底筹委会)。其主要职能为:（1）机构的筹备工作：
（2）制订国际海底制度的有关职能：
（3）处理先驱投资者矿区登记事项的特别职能。从1983年3月开始履行职责至1995年3月国际海底管理局第一届会议时结束使命，海底筹委会共召开了12届23期会议，就国际海底管理局各级机构的设置、管理局企业部的早期业务建设，深海采矿对发展中陆地产矿国的影响，有关深海采矿制度的各项规则以及先驱投资者申请登记国际海底矿区等问题进行了全面的审议，由此产生的大量文件使《公约》所确定的支配国际海底资源开发的原则与各项规定，在海底筹委会范围内经过灵活与创造性的解释，并通过各种具体规则草案的制订，获得了广泛的认同，基本确立了《公约》体制下的国际海底开发制度。
与此同时，一个日益突出与明显的事实是：随着时间的推移与工作的深入，海底筹委会在依据《公约》第十一部分（海底制度部分）和附件三有关条款制订深海采矿规则时遇到了难以逾越的障碍。这些条款基本上是基于70年代流行的国际金属市场供应短缺和当时对商业性深海采矿时机的预测。这一预测认为大规模的深海底资源开发在可预见的不久将来有可能发生。而《公约》订立以来的国际金属消费市场持续疲软的形势逐渐表明，尽管深海底资源具有巨大的商业开发潜力，但这一商业开采不可能在20世纪发生，也不大可能在2010年前发生。这样，海底筹委会的工作不可避免地面临着因《公约》第十一部分和附件三有关条款所引起的困难，而只有找到解决这一困难的办法，才能促使《公约》所确立的海底制度能够真正运行，从而提高《公约》普遍接受的程度。正是在这一问题上，海底筹委会显得力不从心，难有作为。有关《公约》海底制度的任何修改都将超出海底筹委会的职责范围。基于这一现实考虑，促使了联合国秘书长在海底筹委会范围外寻求解决这一困难的途径。
4、联合国秘书长启动有关海底问题的磋商(1990-1994)
《公约》自1982年12月10日开放签字，有159个国家和实体签署了《公约》。美国、英国、德国等西方国家由于对《公约》国际海底制度部分不满意，而未签署《公约》。美国拒绝参加海底筹委会的工作，认为在海底筹委会范围内无法解决国际海底制度问题。特别是至80年代末，在世界政治格局发生重大变化，国际金属市场前景未卜的形势下，从一开始就抵制海底筹委会工作的美国强化了对《公约》海底部分重开谈判的立场。美国的立场代表了包括参加海底筹委会会议的一些西方主要发达国家的利益。美国坚持就《公约》第十一部分重开谈判的立场，不仅使《公约》确立的国际海底制度面临严重的挑战，而且直接关系到《公约》的普遍性与完整性问题，对此，发展中国家在很长时间内一直持谴责态度。另一方面，海底筹委会有关先驱投资者矿区登记和履行义务问题的解决，使筹委会工作取得了实质性进展，从而推动了《公约》生效的进程，并促使一些西方国家重新考虑加入《公约》的问题。但西方国家普遍认为，基于70年代流行的国际金属市场供应短缺和商业性深海采矿时机预测而确立的某些海底制度，已被证明不能适应自《公约》订立以来发生的国际政治和经济的变化。随着国际形势的发展，代表发展中国家利益的77国集团态度逐步有所变化，在1989年第7届海底筹委会会议上，77国集团发表声明:为确保《公约》接受的普遍性，77国集团愿意与任何集团、任何已签署或未签署《公约》的国家，谈判海洋法公约和海底筹委会工作的任何问题。在这一背景下，1990年7月，联合国秘书长致函安理会五个常任理事国和其他有关国家，建议就深海采矿制度进行非正式磋商，以谋求《公约》的普遍性与完整性，促使《公约》的早日生效。
以联合国秘书长召集会议的方式本身是对美国拒绝参加海底筹委会工作的一种让步，无疑受到美国及西方国家的欢迎。许多西方国家均赞扬联合国秘书长召集的非正式磋商，认为磋商是走向《公约》普遍接受的重要举措。发展中国家一开始对非正式磋商表态比较谨慎，但一般还是持欢迎态度。这一方面表达了发展中国家对不拘一格解决《公约》海底制度、促使《公约》普遍接受的诚意，另一方面也表明了面对世界政治格局和国际金属市场变化的一种无可奈何的反应。
从1990年7月至1994年6月，两任联合国秘书长先后主持召开了两轮共15次海底问题的非正式磋商会议，列明了涉及《公约》得到普遍参加的疑难问题。这些问题包括：缔约国费用、企业部、决策机制、审查会议、技术转让以及生产限额、补偿基金和合同财政条款等。并就前五个问题寻求比较详细的解决办法、后三个问题制定出深海矿物商业生产即将开始时应当适用的一般原则进行了广泛的协商。
5、《执行协定》的通过与《公约》的生效
1993年11月16日，《公约》得到第60个国家的批准，按有关规定，《公约》将于1994年11月16日生效。《公约》的即将生效对联合国秘书长主持召开的海底问题非正式磋商产生了一种急迫感。联合国第48届大会第28号决议为此吁请所有国家参加这一磋商，加紧努力使《公约》得到普遍参加。在其后的半年时间里，一共进行了四次海底问题非正式磋商会，达成了《关于执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>第11部分的协定》（以下简称《执行协定》）草案，并于1994年7月27－29日在纽约举行的关于海洋法问题的第48届联大续会上以121票赞成、7票弃权、零票反对通过了《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第11部分的协定的决议》。决议重申国际海底区域及其资源是人类共同继承财产；决议认识到由于各种政治及经济因素的变化，包括特别是对市场原则的日益依赖，从而有必要重新评价关于“区域”及其资源开发方面的某些制度；决议确认《执行协定》同《公约》第11部分应视为单一的法律文书进行解释和适用，认为有必要作出规定以使《执行协定》自《公约》生效之日起临时适用；决议最后吁请联合国海底筹委会在撰写最后报告时考虑到《执行协定》的条款。以联大决议形式通过的《执行协定》反映了自1990年起联合国秘书长有关海底问题共15次磋商会议的成果：对《公约》第11部分关于国际海底管理局各机构的决策程序、企业部职能和运作方式、深海采矿的生产政策、财政条款等规定所作出的重大调整，以及关于临时适用的规定和临时成员制度的安排等照顾与考虑了有关各方的不同利益与要求，尤其是照顾了主要发达国家和深海底采矿国的利益和要求，从而为《公约》的普遍接受铺平了道路。在7月29日《执行协定》签字仪式上，包括中国、印度、印尼等主要发展中国家和美、英、法、德、日等主要发达国家在内的41个国家及欧共体的代表签署了《执行协定》。
1994年11月16－18日在牙买加首都金斯敦召开了庆祝《公约》生效和国际海底管理局成立的大会。《公约》的生效和国际海底管理局的成立是1994年国际社会引人注目的重大事件之一，是国际法发展史上的一个重要里程碑。它标志着一套公认的国际海底区域制度的基本确立。而由于这一制度的基本确立，促使了国际社会对《公约》的普遍加入。
从以上历史可以看出，国际海底制度的形成与发展经历了漫长而曲折的道路。由海底问题始，引发了国际社会对海洋问题的全面审议、最终又归结到海底问题的这一历史轮回表明，有关国际海底问题的讨论已远远超出了海底本身，它直接关系到海洋新秩序的建立与发展。《公约》及《协定》所确立的有关制度能否有效地运作仍将取决于世界政治、经济和技术诸多因素的制约。然而，一个无可置疑的基本事实是：在国际社会对海洋问题的全面审议过程中和确保《公约》完整性与普遍性方面，已经凸现出国际海底问题的特殊作用。同时他进一步昭示出“各海洋区域的种种问题是密切相关的，有必要作为一个整体来加以考虑”。